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吴延兵:生产型地方政府已过时



中国社会科学院经济研究所研究员吴延兵

由华中科技大学和中国侨商联合会共同主办的第六届“张培刚发展经济学优秀成果奖”颁奖典礼暨2016中国经济发展论坛于111819日在北京举行。中国社会科学院经济研究所研究员吴延兵出席并演讲。他表示,中国经济进一步发展要实现生产型地方政府向公共服务型地方政府的转型。

 

  以下为演讲实录

 

  吴延兵:各位老师大家下午好,我汇报的题目生产型地方政府,一方面中国在改革开放出现了高速增长,一方面出现了很多问题,比如教育、经济不足,粗放型经济增长模式,比如说收入差距分配扩大。如何解释中国经济增长、经济成就呢?想回答这样一个问题。今天的汇报分为几个部分,因为时间限制重点解释什么是生产型地方政府以及生产型地方政府如何形成的?

  在政府提出了地方政府这个概念之前,我们先看一看现有的文献如何解释中国经济成长及其问题的。从地方政府治理的视角来解释这一个问题主要有三个有名的理论。一个是中国特色的联邦主义,一个是晋升锦标赛,另外一个区域性危险体制。

  中国特色联邦主义,这种理论主要是认为中央政府向地方政府行政分权、财政分权,这种理论揭示了中国经济增长成就,没有中国经济出现的问题进行很好的回答,而且分析了缺乏微观因素。

  另外一个理论晋升锦标赛对问题进行了解释,这种理论地方官员关心政治晋升,上级政府通过GDP考核地方官员,地方官员为了晋升而发展经济,而产生了经济增长中恶性竞争、粗放型增长这种问题。这种理论面临很大的质疑和挑战,首先从逻辑上来看,基于GDP官员提拔机制是中国的政治集权体制运作机制是自相矛盾的,从时政研究来看,很多研究并没有发现一个地方GDP增长率越高官员提拔的可能性越高,甚至有限文献发现,地方官员的晋升是和关系有关的,这个关系是指和上级领导同事、同乡这种关系。在2011年,又提出了区域分权型威权体制,讲的中国垂直集中的官员政治集权,促进了辖区间竞争、推动了经济增长,我们看到这一理论解释经济增长的运用采用了晋升锦标赛,我们前面已经说了晋升锦标赛不管是在理论还是在实践上遭到了巨大的挑战,如果不存在的理论来解释实际发生的现象,它是不牢靠的。在今天的研究中提出另外一条研究中国经济增长、中国问题的一个思路,那就是生产型地方政府?

  什么是生产型地方政府呢?在解释这个问题之前,想看一看一个特征事实,从这个特征事实提炼出一些地方政府的行为特征,一个特征事实,中国地方政府财政支出结构,这个图展示了1991年到2006年财政支出结构,可以看到地方政府经济事务指出所占的比重在各类支出最高的,相比教育、医疗、科技财务占比相对较低的。2007年到2014年,中国地方政府财务支出是占比最高的。从国际上可以看到,世界各国中,中国地方政府经济事务支出所占的比重高于其它国家,包括发达国家、发展中国家、转型国家,这是一个特征事实。

  另外一个特征事实,地方政府有这么大热情去进行招商引资,地方政府的招商引资可以采取各种办法和手段,甚至采取层层分解任务的方法。这种地方政府的招商引资行为会导致全社会固定资产投资占GDP的比重从改革开放以来出现飙升,我们可以从1980年大概4%5%,飙升到201480%,另外外商投资具体增加。

  第三个特征事实,我们可以看到,地方政府非常热衷于干预辖区内的企业,直接可以通过干预国有企业,来进行拉郎配,而且绑架民营企业,对民营企业进行干预。

  我们从上述三个特征事实,我们就可以发现,地方政府就好像企业一样,地方政府长官也像企业的CEO,强烈追求经济利益的追求,而且跟短期增长没有关系的教育、医疗等问题供给不足、发展滞后。我们深度介入市场和生产经营活动,重视短期经济发展而忽视长期经济增长的地方政府称为生产型地方政府。

  问题是生产型地方政府如何产生呢?为什么地方政府财务支出比例这么高,为什么地方政府热衷于招商引资,那么热衷于干预企业呢?我们只有提高来生产型地方政府的假设,基本假设从地方官员利用剩余控制权和地方政府剩余索取权。

  什么是剩余控制权?简单来说,中央政府在制定文件、法规、方案的时候不可能规定地方政府对这个事务的管辖权,在文件中没有规定的事务,这种权利是属于地方政府,叫做剩余事务,对这种剩余事务地方政府官员有决策权利。

  地方政府剩余索取权,比如地方官员土地拍卖收入可以作为一种地方经济发展中剩余,一部分归中央政府,大部分是归地方政府。我们可以看到中央政府向地方政府的经济分权,一方面使得地方政府具有相当大的决策的自由权,可以叫做有剩余控制权和自由裁量权。另一方面,不管是财政包干制还是分权制获得比较大的预算收入,重要的一点,还可以通过土地拍卖和出让获得巨额利润。地方官员在这个之中得到什么好处呢?他的收入提高了,灰色收入、职务消费、寻租为家庭、亲友创造就业机会。一方面中央向地方中央分权,使得地方官员拥有了自由裁量权。另一方面,地方官员为地方经济发展剩余索取,这两权相对应,使得地方官员有那么大的积极性发展地方经济。但是这种对应只是实现了地方官员对短期内经济事务的投资热情。对于长期事务,教育、医疗、科技这些问题,他们的投资周期长,短期内不可能见效的。但是官员的任期有限制的,而且不能向企业对待经理对官员进行股权激励,导致官员短期行为,地方官员在最大任职内政治利益,偏重于短期内能够生产型投资项目,忽视长期见效的教育、医疗、科技等项目,地方官员治理性投资偏好,这种投资偏好世界各个存在的。

  为什么在中国表示最为明显呢?还有一个另外约束条件,中央对地方政府采用垂直监管,不是水平方向的监管,以及自下而上的民众监督,这种治理模式因为信息有限,监督成本巨大。中央政府没有办法有效的制约地方官员的治理性行为。所以说我们就认为,生产型政府的形成是政治集权、政治体制下形成的结果。我们可以看到不同的政治、集权、分权的模式,不同的经济集权和分权模式导致不同政府类型,从这个图可以看到,正是由于一方面政治集权,另外是经济分权,还导致了改革开放之后的生产型地方政府的形成。我们说,政治集权下经济分权是生产型地方政府的根本原因。

  还有两项官员治理机制起到强化作用,一个地方官员的非固定任期制,在这个职位干多少年期限不规定的,中央虽然规定五年,其实是有弹性的,最后加重地方官员的短期行为。另外一个是GDP考核,这样导致地方官员短期内GDP增长。我们可以看到,这就是生产型地方政府的形成,生产型地方政府一旦形成,一方面可以促使整个社会,包括企业,包括政府的,整个设计投资偏向生产型投资,所以促成了投资驱动型经济增长。但另一方面,我们刚才讲了,会导致地方政府各种短期行为对长期的教育、医疗,却不重视,导致他们供给不足,导致粗放型经济增长的模式,不重视科技对经济增长的长期推动作用。而且导致了地方保护主义以及收入差距分配的扩大。因为在生产型地方概念下,地方政府驱动的方案是短期经济增长,也不是公平的收入分配,所以导致这些问题。

  我今天的汇报主要是这些内容,结论就是中国经济进一步发展要实现生产型地方政府向公共服务型地方政府的转型。并且将工作偏好和利益反映在政府施政纲领中,谢谢大家。